典型案例

2022年，某街道辦事處采購安置小區物業服務，采購預算2260581元/年，采購服務期限3年，采購方式備案為公開招標，評審方法為綜合評分法，其中，價格評審分設置為10分。在項目公告期間，收到某潛在供應商質疑，認為該項目采用綜合評分法不合理，應采用最低評標價法。

在質疑答復中，采購人依據《政府購買服務管理辦法》第十七條“購買主體應當根據購買內容及市場狀況、相關供應商服務能力和信用狀況等因素，通過公開競爭擇優確定承接主體”?！墩少徯枨蠊芾磙k法》第十九條“一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素”之規定，認為“本項目屬于安置小區，和商業小區不同，且服務對象龐雜，需要供應商具備較高的管理能力”，不屬于固定統一標準的物業服務項目；同時，法條提到的“一般”“以價格作為授予合同的主要考慮因素”，并不是指必須要將價格作為授予合同的決定性因素和唯一因素，質疑事項不成立。

  法律規定

綜合上述案例情況，達到公開招標數額標準的物業服務采購項目，究竟采用最低評標價法還是綜合評分法呢？

經梳理，當前與上述問題直接相關的法條如下：

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三條規定，集中采購目錄包括集中采購機構采購項目和部門集中采購項目。技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機構采購項目。

《實施條例》第三十四條規定，政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。技術、服務等標準統一的貨物和服務項目，應當采用最低評標價法。

針對以上規定，《中華人民共和國政府采購法實施條例〈釋義〉》就“最低評標價法適用范圍”作了明確解釋，指出除技術復雜、性質特殊的招標項目外，原則上都應當采用最低評標價法。這類項目是指采購人能提供明確采購需求的通用貨物或服務招標項目?！秾嵤l例》第三條中“技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目”包括“物業服務”等。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第五十四條規定，最低評標價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求，且投標報價最低的投標人為中標候選人的評標方法。技術、服務等標準統一的貨物服務項目，應當采用最低評標價法。

《政府采購需求管理辦法》第十九條規定，采購需求客觀、明確且規格、標準統一的采購項目，如通用設備、物業管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素。

《政府采購需求管理辦法》提到的“一般”，某財政部門答復網友時回復“一般”就是指“原則上”；物業管理項目優先采用公開招標采購方式，評審辦法主要采用最低評標價法。

  各地做法

結合項目類別、法條規定，筆者查看了各地有關物業服務采購的具體做法，并從國家政府采購項目權威網站中國政府采購網，梳理了涉及寧夏、福建、江蘇、廣西、重慶以及天津等地物業服務采購項目的實施情況，從現有網上能查到且采用公開招標方式采購物業管理服務的項目來看，采購評審方法幾乎都采用綜合評分法，沒有采用最低評標價法。各地采用綜合評分法設置評審因素，主要有投標報價、技術或者服務水平、履約能力、售后服務等因素，其中對于價格分的設置，都嚴格落實87號令第五十五條的規定。

經梳理，對于物業管理服務項目到底采用綜合評分法還是最低評標價法，各地做法并不統一，爭論頗多。但選擇綜合評分法，概括起來主要還是有三點考量：一是存在采購固有觀念。采購人認為，通過綜合評分法能擇優選出優質滿意的供應商，采用最低評標價法無法保障服務質量，也不能體現出供應商的實力。二是對法條理解不同。業界普遍認為物業管理服務在國家、行業都沒有全面、規范的技術服務標準，特別是涉及醫院、影院等特殊場地的物業服務更是難以做到技術、服務標準統一，對物業管理服務是否歸類為需求客觀、明確，規格、標準統一的采購項目一直存有爭議。三是采購執行考量。采購人、業內專家普遍認為采用最低評標價法會帶來供應商的惡性競爭，造成供應商故意壓低價格，惡意謀取中標，且因低價而難以保障服務質量。

   案例探究及建議

針對物業管理服務項目到底采用綜合評分法還是最低評標價法，業界有關專家提出了建議。

比如，有人認為，《政府采購需求管理辦法》并未規定物業管理應當采用最低評標價法。以價格作為授予合同的主要考慮因素，從字面理解，并不意味著應當采用最低評標價法。采用價格分占較大比重的綜合評分法，也屬于以價格作為授予合同的主要考慮因素。

還有人認為，87號令第五十四條明確，技術、服務等標準統一的貨物服務項目，應當采用最低評標價法?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法（修訂草案征求意見稿）》第六十六條更是明確包括物業管理服務在內的后勤服務項目應當采用最低評標價法。由此可見，制度設計者對于“物業管理服務項目適用最低評標價法”的認知是堅定、明確和一貫的。

《財政部關于政協十三屆全國委員會第二次會議第3971號（財稅金融類335號）提案答復的函》（財綜函〔2019〕15號）提出：“部分行業服務不適用于最低評標價法。最低評標價法招投標的結果往往是‘低價中標’，而低價通常意味著低投入、少投入，難以對服務質量提供保障，并且可能造成市場‘劣幣驅逐良幣’?！薄端拇ㄊ∝斦d關于防范和懲處政府采購中不正當競爭行為的通知》（川財采〔2017〕63號）也明確指出：“采購人、采購代理機構在確定政府采購方式和評審方法的過程中，對于不易計算供應商成本的采購項目，應當審慎采用低價成交的采購方式和最低評標價法?！?/p>

綜上，筆者認為，目前物業管理服務評審方法存在爭議，主要還是對《政府采購需求管理辦法》第十九條第二款“采購需求客觀、明確且規格、標準統一的采購項目，如通用設備、物業管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素”規定的理解差異。堅守這種觀點的人員認為，以價格作為授予合同的主要考慮因素，就意味著只能采用最低評標價法；反對這種觀點的人員認為，該規定并不是強制規定只能采用最低評標價法，因為規定提出的是“以價格作為授予合同的主要考慮因素”，當前，我國物業行業內是沒有統一的技術、服務標準的，單純認為物業管理服務采用或全面推行最低評標價法，不符合物業管理需求差異大、標準難以統一的客觀現實，無法確保政府采購需求有效達成。

綜合專家意見、行業爭議情況，筆者立足工作實踐，認為物業管理服務采購項目究竟采用哪種評審方法還應因項目而定，而不應該“一刀切”。

要準確界定物業管理采購事項。物業管理是指通過服務外包的方式對采購人辦公場所或公共場所開展保潔、保安、會議、綠化、維修、餐飲、車輛組織等日常綜合性的服務。不同的物業管理服務采購，可能采用不同的評審方法，無論采用哪種方法，在采購前或者制定采購需求前，都應盡可能細化采購需求、精準描述服務內容，按照《政府采購需求管理辦法》的要求把物業管理服務的各個環節、功能、應用場景、目標描述清楚，比如，會議室面積多大，有沒有電梯，要求每天打掃幾次，地毯、地板、瓷磚的打掃要求是不是一樣，要用什么工具打掃，日常如何驗收等等。采購需求詳細明確，供采之間才能在采購需求上做到準確判斷，在中標后簽訂合同時確定履約驗收方案也才會有真正的依據，無論采用最低評標價法還是綜合評分法都不會影響服務質量。

要根據需求和定位合理選擇評審方法。有關規定將“物業管理”與“通用設備”一并列舉為“采購需求客觀、明確且規格、標準統一的采購項目”，按照《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）“C1204物業管理服務”的定義，其涉及辦公場所或其他公用場所水電供應服務、設備運行、門窗保養維護、保潔、綠化養護等管理和服務各方面，涵蓋領域廣，屬于多專業、多工種的綜合性服務，同時又因類別不同而需求不同，還會根據建筑業態的功能和采購人需求不同而產生差異化需求的服務事項。建議項目評審方法的選定不能單純理解法條的規定，要根據采購項目實際、物業服務定位與要求，客觀分析，合理比較選擇最有利于項目實施、最能營造公平公正營商環境的方式，而不能刻板理解和應用法條。

盡快建立統一規范的國家或行業服務標準。據了解，目前比較規范、詳細的物業標準是2004年中國物業管理協會印發的《普通住宅小區物業管理服務等級標準(試行)》（中物協〔2004〕1號，以下簡稱《標準》）。根據《標準》內容和使用說明，《標準》由基本要求、房屋管理、共用設施設備維修養護、協助維護公共秩序、保潔服務、綠化養護管理等六大項內容組成，明確僅適用于普通商品住房、經濟適用住房、房改房、集資建房、廉租住房等普通住宅小區物業服務，不適用于實行市場調節價收費的高檔商品住宅小區。在選用本《標準》時，應充分考慮住宅小區的建設標準、配套設施設備、服務功能及業主（使用人）的居住消費能力等因素。因此，從上述表述來看，物業管理服務是難以做到統一服務和技術標準的，特別是諸如商業小區、學校、醫院、影院、政府辦公等場所的物業。建議由國家行業主管部門或是行業協會牽頭，圍繞物業服務采購中端，完善行業標準，分類建立完善辦公樓、醫院、學校等有關物業管理的服務和技術標準，供采購人按需選擇并使用，為物業管理服務的執行提供參考，為法條的規定提供依據。

最后，筆者想說，強化政府采購政策功能，是深化政府采購制度改革的重要要求，也是凸顯政府采購宏觀調控職能的重要手段。作為采購人、采購代理機構以及行業從業人員，不應該以單純思維去理解法條，而應在政府采購政策的支持下，本著營造公平公正的營商環境，有利于項目實施，最大化利用、挖掘法條和政策內涵，釋放政策、法條紅利，科學、合理選擇最有利于項目實施的方式，有效保障市場主體各方利益。

（作者單位：四川省彭州市政府采購中心）